汉朝兴起之初，以秦朝因孤立而败亡为鉴戒，于是分封皇子兄弟，大封九个诸侯国。从雁门关以东直到辽阳，是燕国、代国；常山以南，太行山以东，渡过黄河、济水，直到大海，是齐国、赵国；谷水、泗水一带，包括龟山、蒙山，是梁国、楚国；东边包括长江、太湖，靠近会稽郡，是荆国、吴国；北边以淮河为界，包括庐山、衡山，是淮南国；汉水以南，直到九嶷山，是长沙国。各诸侯国边境相连，环绕在东北、正北、西北三面边境，外边与胡人、南越相接。天子自己拥有三河（河东、河内、河南）、东郡、颍川、南阳，从江陵以西到巴郡、蜀郡，北边从云中郡到陇西郡，加上京畿地区、内史，共十五郡；公主、列侯的食邑大多在这些郡中。而大的藩国跨州连郡，拥有城池数十座，宫室、百官制度同于京师，可以说是矫枉过正了。

尽管如此，高祖创业，日不暇给，孝惠帝在位时间又短，高后吕雉以女主身份摄政，而海内太平，没有狂妄狡诈的忧患，最终能平定诸吕之乱，成就太宗孝文帝的基业，也是依赖了诸侯的力量。然而诸侯王根基强大而末梢过盛，泛滥成灾，小的荒淫无度违法乱纪，大的横行叛逆最终害己亡国，所以汉文帝分割齐国、赵国，汉景帝削平吴国、楚国，汉武帝颁布推恩令使藩国自行分割。从此以后，齐国分成七国，赵国分成六国，梁国分成五国，淮南国分成三国。皇子开始封王的，大的封国也不过十余城。长沙、燕、代等国虽有旧名，但都没有了南北边境（封地被削）。汉景帝遭遇七国之乱后，抑制贬损诸侯王，减少罢黜他们的官员。汉武帝时有衡山王、淮南王的谋反，就制定了左官律（歧视诸侯国官吏的法律）和附益法（限制诸侯势力的法律）；诸侯王只能收取赋税享用，不得参与政事。到了哀帝、平帝时期，诸侯王都是继承封国的后裔，与皇帝的亲属关系疏远，生长在宫墙之中，不被士人百姓所尊崇，权势与富家无异。而本朝（指汉成帝、哀帝、平帝）皇帝在位时间短，皇位继承人三次断绝（成帝、哀帝、平帝皆无子嗣）。因此王莽知道汉朝内外衰微，根本和末梢都衰弱，便无所忌惮，萌生奸心，凭借太皇太后的权力，假托伊尹、周公的称号，在朝廷上独断专行作威作福，不用下台阶就能运转天下。阴谋得逞后，便登上了皇帝的尊位，分派五威将帅，驰行天下，颁布符命。汉朝诸侯王叩头至地，奉上印玺绶带，唯恐落后；甚至有人称颂功德以求取容纳和谄媚，岂不可悲！

国师公刘秀（刘歆）进言：“周朝有泉府官，负责收购卖不出去的货物，供给需要的人，这就是《易经》所说的‘管理财物，端正言辞，禁止百姓为非作歹’。”王莽于是下诏说：“《周礼》有赊贷（借贷），《乐语》有五均（平抑物价），传记中各有记载。现在设立赊贷、推行五均、设置诸筦（专卖机构），是为了使百姓均等，抑制兼并。”于是在长安及洛阳、邯郸、临菑（淄）、宛、成都设立五均司市、钱府官。司市官常在四季的第二个月（仲月）评定物价，分上、中、下三等，作为市场的标准价格。百姓卖五谷、布帛、丝绵等货物卖不出去的，由均官考察核实，用本钱（成本价）收购；物价高于平价一钱时，则按平价卖给百姓；低于平价的，则听任百姓自由买卖。另外，百姓有穷困想借贷的，由钱府贷给他们；每月一百钱收利息三钱。又依据《周官》向百姓征税：凡田地不耕种称为“不殖”，罚出三个人的赋税；城郭中住宅不种树木果蔬称为“不毛”，罚出三个人的布匹；百姓游手好闲没有职业的，罚出一个人一匹布；无力出布的人罚服劳役（冗作），由官府供给衣食。凡在山林水泽开采金、银、铜、锡、鸟、兽、鱼、鳖以及从事畜牧的人，养蚕的妇女，从事纺织、缝补的工匠，行医、占卜、祭祀的人以及其他方技（特殊技能）者，商贩、商人，都要各自申报所从事的行业，向所在县官府登记，除去成本，计算利润，按十分之一缴纳税贡；胆敢不申报，或申报不实的，没收其全部所得，并罚在官府服劳役一年。羲和鲁匡又奏请实行酒类专卖（榷酒酤），王莽批准了。又禁止百姓私藏弩弓和铠甲，违犯者流放西海郡。

当初，王莽给匈奴颁布了四项条款后，护乌桓使者告知乌桓百姓，不要再向匈奴交纳兽皮和布匹税。匈奴派使者来索取赋税，并逮捕乌桓首领，捆绑起来，倒吊着。首领的兄弟大怒，共同杀了匈奴使者。单于听说后，调发左贤王的军队进入乌桓，发动攻击，杀了不少人，驱赶妇女儿童近千人而去，安置在左地（匈奴东部），告诉乌桓说：“拿马匹牲畜兽皮布匹来赎人！”乌桓人带着财物牲畜去赎人，匈奴收下后，却不放人。等到五